南水北调工程是解决我国北方水资源严沉欠缺问题的战术性基础设施
，东中线一期工程别离于2013年和2014年建成通水
，工程的通水为持久处于超采状态的华北地域地下水压采提供了水源前提。各受水区以通水为契机
，贯彻落实国度生态文化建设要求
，贯彻落实习近平总书记关于治水工作沉要讲话批示批示心灵以及2013年国务院批复的《南水北调东中线一期工程受水区地下水压采总体规划》（以下简称《总体规划》）要求
，积极发展地下水压采有关工作
，获得了优良的生态环境效益。为客观反映压采执行成效
，水利部组织有关单元
，在深刻钻研的基础上
，构建了南水北调东中线一期工程受水区地下水压采评估指标系统
，并发展了多个年度的评估工作
，为进一步推动受水区地下水治理和；すぷ饕约坝泄鼐霾咴於┨峁┝擞辛χС。

一、贯彻治水思路
，启动地下水压采评估

1.地下水超采治理如饥似渴

南水北调东中线一期工程受水区（以下简称受水区）涉及海河道域、淮河道域和黄河道域内的北京、天津、河北、山东、河南及江苏6个。ㄖ毕绞校
，区域面积23万km2
，区内人丁密集
，经济蓬勃
，水资源供需矛盾凸起
，为维系经济社会急剧发展
，不得不持久依附过量开采地下水来满足用水需要。南水北调东中线一期工程通水前
，受水区（除江苏。┑叵滤┧空嫉阶芄┧康60%以上
，由于持久、持续、大规模过度开采地下水
，受水区内地下水超采严沉
，超采量近76亿m3。超采区面积达11.19万km2
，约占受水区面积的49%。

地下水超采以至受水区生态环境严沉受损
，导致区域地下水水位持续降落
，部门含水层被疏干或枯竭
，引发地面沉降、地裂缝、水质恶化、海（咸）水入侵等一系列生态与环境界质问题
，严沉造约经济社会可持续发展
，危及国度粮食安全、生态安全和供水安全。加快推动受水区地下水超采治理
，加强地下水治理和；ひ讶缂⑺瓶。

2.新时期、新变动和新要求

党中央、国务院高度器沉生态文化建设。党的十八大把生态文化建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局
，明确提出大力推动生态文化建设
，致力建设俏丽中国。党的十九大汇报指出
，加快生态文化体造鼎新
，建设俏丽中国
，一是要推动绿色发展
，二是要着力解决凸起环境问题
，三是要加大生态系统；ちΧ
，四是要鼎新生态环境监管体造。这些均将生态文化提升到一个更高、更新和更全面的战术层面
，体现了党和国度对生态环境问题的高度器沉。水作为生态之基
，其治理和利用也应充分体现生态文化、绿色发展等新要求。

习近平总书记“节水优先、空间平衡、系统治理、两手发力”的治水思路为水资源治理赋予了新内涵、新工作、新要求。近年来
，党中央、国务院对水资源治理工作极为器沉
，对治水兴水提出了一系列新要求
，蕴含山水林田湖草系统治理
，阐扬水资源的最大刚性约束作用
，“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”等。这些均为新时期水资源治理提供了新思路
，提出了新要求。

南水北调东中线一期工程通水扭转了受水区水资源配置格局
，为地下水压采执行提供了沉要水源前提。2002年12月国务院批复的《南水北调工程总体规划》
，明确中线一期工程年均调水量95亿m3
，东线一期工程年均调水规模89亿m3；规划提出在东中线一期工程通水后
，城市超采的36亿m3地下水将被逐步代替
，地下水超采景象将被严格节造
，逐步复原地下水储量
，改善和建复活态环境。东中线一期工程通水后
，工程调水规模逐年提升
，从肯定水平上改善了受水区水资源紧缺水平
，为地下水压采执行及生态环境改善创造了有利前提。

3.实时启动受水区地下水压采评估工作

2013年4月
，国务院以国函〔2013〕49号文批复了《总体规划》
，明确受水区处所人民敌灾是地下水压采工作的责任主体
，要求通过采取综合措施充分利用南水北调水
，合理调配受水区各类水源
，逐步代替超采的地下水。同时明确到2020年城区地下水年超采量比基准年削减22亿m3
，根基实现城区地下水采补平衡
，到2025年非城区地下水年超采量比基准年削减18亿m3
，非城区地下水超采问题得到缓解
，地下水年压采总量达到40亿m3。为有效推动《总体规划》的落实
，国务院在批复文件中还明确“水利部要会同有关部门对《总体规划》执行情况进行查抄、评估和查核
，并向国务院汇报”。

为落实国务院批复心灵
，2016年起头
，水利部会同国度发展鼎新委、财政部蹬仔关部委着手经营启动南水北调受水区地下水压采评估工作。随后成立了以水利部副部长为组长
，水利部、国度发展鼎新委、财政部、原南水北调办等部委（2018年后增长了原河山部）有关司局辅导为成员的压采评估查核工作组
，并下设办公室掌管日常评估查核工作。从2016年至今
，查抄评估工作已陆续发展了5个年度。

二、践行新发展理想
，构建地下水压采评估指标系统

1.指标系统构建与优化

（1）构建准则

评估指标系统是定量评估地下水压采工作成效的工具
，是督促各受水区落实指标工作的辅助抓手
，也是疏导地下水压采工作践行新理想的伎俩。构建南水北调受水区地下水压采评估指标系统
，必要结合分歧阶段的工作沉点和指标
，遵循协调性、科学性、合用性等准则。

①协调性准则。评价指标要与习近平总书记关于治水工作沉要讲话批示批示心灵相一致
，要与水利部地下水治理与；すぷ鞑渴鹣嗲泻
，要与现行涉水有关规范、尺度和有关技术文件要求、《总体规划》内容等相协调。

②科学性准则。评估指标要以科学的理论凭据为基础
，使评估指标系统在根基概想和逻辑结构上严谨合理
，真实客观地描述评估受水区地下水压采工作近况
，反映受水区压采获得的实效。

③合用性准则。一是要合用于南水北调受水区地下水压采工作分类施策的区域差距性；二是评估指标要凭据分阶段的工作沉点和要求进行合用性调整；三是评估步骤要合用于现有资料和成就水平
，数据可获取
，整体操作要尺度化、规范化。

（2）优化思路

为了满足评估指标的时效性
，适应新时期高尺度严要求的必要
，评估指标内容、推算步骤、权沉也在不休地优化、美满和调整中。

①贯彻落实习近平总书记关于治水工作的沉要论说心灵。尝试最严格水资源治理造度
，逐年增长各项指标工作实现情况的要求；贯彻“十六字”治水思路
，评估受水区推进地下水压采的节水工作功效
，评估压采成效空间平衡情况
，督促解决整体达标、部门超采情况
，评估水权、水价、水资源税鼎新情况
，利用市场发力推进地下水压采；强调政策、机造、措施的执行和落实；以问题为导向
，评估问题整改情况。

②践行新理想。创新评估方式步骤
，整体评估和沉点抽查相结合
，技术评估和行政查抄相结合
，不休美满地下水压采量等多方关注、争议较大的指标推算步骤。评估注沉治理执行规划协调、城乡协和谐部门协调；评估生态补水、河路水面复原和地下水水位复原等生态效益情况；评估数据共享和信息化建设情况；评估节水压采、水源置换工程等以报答本、改善村落饮水、推进绿色耕种方式两全生态建复的工作功效。

2.指标系统框架与评估步骤

目前南水北调受水区地下水压采评估指标系统蕴含指标实现情况及执行成效、工作落实情况、保险措施情况等三方面8项指标（见下表）。

表1   评估指标系统根基框架

内容

评估指标

重要思考

指标实现情况及执行成效

1.地下水压采量

《总体规划》提出了近期（2020年）和远期（2025年）压采量指标

2.水位变动情况

水位是体现压采现实成效的最直观指标

3.河路补水和水面复原情况

地下水压采和生态建复措施的生态效益

工作落实情况

4.节水

贯彻“节水优先”思路
，强化水资源节约集约高效利用

5.水源代替

南水北调水、本地地表水、引滦水、引黄水、其他极度规水源均是执行地下水压采的沉要水源

6.严格地下水利用管控

管住开采井是管住地下水开发利用的关键
，《总体规划》提出了成立地下水监控设施等措施要求
，以及利用经济伎俩推进压采的要求

保险措施情况

7.造度保险与责任落实

《总体规划》提出了政策律例保险有关措施
，提出了成立工作机造、地下水压采责任落实要求
，体现处所造度创新和亮点

8.监督查抄

《总体规划》提出了强化地下水监督治理有关措施要求；以问题为导向
，补弱项

（1）地下水压采量方面

重要评估年度现实压减的地下水超采量
，是《总体规划》中的工作指标。为体现压采工作的区域性和时效性
，分城镇和村落、浅层地下水和深层地下水、年度压采量和累计压采量别离评估。推算时两全思考区域地下水开采量、水源置换情况、节水情况、降水情况、开采井封填情况后
，综合推算得出地下水压采量。

（2）水位变动方面

重要评估与上年同期相比地下水水位出现回升、不变和降落速度变缓的监测井数或面积的比例
，同时参考压采执行以来的水位变动情况。浅层地下水和深层地下水别离评估。

（3）河路补水及水面复原方面

重要评估河路生态补水量和水面复原情况。目前阶段
，该指标仅作为相识受水区压采和河湖补水的生态效益的指标
，评估时不赋分。

（4）节水方面

重要评估年度节水工作或指标的实现情况
，蕴含农业节水（种植结构调整、高效节水灌溉、农艺节水等）
，城镇节水（城镇公共供水管网漏损率节造指标、节水用具遍及率、再生水利用率）
，及工业节水（万元工业增长值用水量、工业用水沉复利用率）。节水方面指标在赋分方面从严节造
，达不到节水指标的不得分。

（5）水源代替方面

重要评估南水北调引江水年度消纳情况
，其他代替水源工程建设及利用情况（用于置换超采地下水的本地地表水、引黄水、引滦水、极度规水源等利用情况）
，水源置换工程建设和运行情况（用于置换超采地下水而新建的水源置换工程或南水北调规划水厂）。

（6）严格地下水利用管控方面

重要评估禁采领域内地下水开采情况
，限采领域内地下水开采量及变动情况；城镇自备井、农灌井封填和规范治理情况；地下水监测站网建设、运行及利用情况
，取用水户计量情况
，信息化平台建设及数据共享情况；水权、水价、水资源税鼎新情况。

（7）造度保险与责任落实方面

重要评估执行规划和年度工作打算造订与执行情况
，工作分化与责任落实情况
，政策律例造度造订及执行情况。

（8）监督查抄方面

重要评估定期发展地下水超采治理工作日常监督查抄情况
，上一年度存在问题整改及落实情况。

三、对峙刚性约束
，强化地下水压采功效

几年来
，以受水区地下水压采评估指标系统为基础的评估在肯定水平上阐扬了“指挥棒”作用
，对受水区各地地下水压采工作形成了有效领导和监督
，有助于处所发现地下水治理问题短板
，并领导援试熹分解原因
，提出针对性对策措施
，从而推进受水区地下水；ず蜕ǜ。

1.对峙指标的刚性约束

（1）指标约束

通过定量的压采量和开采量节造指标
，划定约束红线
，通过不休增长指标指标的权沉
，督促加快推动地下水压采。

（2）水量水位“双控”约束

不仅用压采量定量表征工作量
，还用地下水水位直观表征压采工作功效
，体现工作实效。

（3）“一减、一增”双向约束

通过节水指标约束削减地下水开采量
，通过水源置换增长可代替水源量
，合理配置水资源
，双向推动地下水压采工作。

（4）执行力度约束

体造机造以及监督查抄是地下水压采工作顺利推动的保险措施
，通过指标评估步骤改进
，强化造度落实和问题整改的督促力度
，推动各项工作真正落地。

2.区域压采功效初步显露

（1）压采水量整体达标

《总体规划》要求近期（2020年）受水区要通过充分利用南水北调水等置换水源
，压减城区地下水开采量22.1亿m3
，城区地下水根基实现采补平衡
，其中北京、天津、河北、江苏、山东、河南别离压减2.17亿m3、0.61亿m3、14.56亿m3、0.10亿m3、2.29亿m3、2.37亿m3。截至2019年年底
，受水区城区累计压采地下水23.56亿m3
，除河北省还有部门差距表
，受水区区域压采总量达到《总体规划》提出的近期压采量指标
，其中北京2.86亿m3、天津0.90亿m3、河北12.03亿m3、江苏0.35亿m3、山东2.43亿m3、河南4.99亿m3。

（2）地下水水位降落态势有所缓解

凭据水利部、天然资源部地下水水位监测成就
，2012年岁暮至2019年岁暮
，受水区浅层地下水水位总体呈降落态势
，均匀降落1.75m（其中
，北京回升0.91m
，天津降落0.61m
，河北降落3.05m
，江苏回升1.91m
，山东降落1.78m
，河南降落3.36m）
，北京、天津、河北克拉玛依、山东德州等城市建成区地下水水位出现回升势头
，降落区集中在河北、山东、河南农业区。2019年岁暮南水北调受水区浅层地下水平均水位较2018年岁暮降落0.71m（其中
，北京回升0.33m
，天津降落0.34m
，河北降落1.11m
，江苏回升0.62m
，山东降落0.88m
，河南降落0.58m）。

（3）生态效益和社会效益显著

地下水压采工作推进了受水区节水工作的推动
，强化了体造机造建设
，地下水管控进一步严格。此表
，提高了沿线部门地域饮用水水质
，改善了村容村貌
，有效助力了村落振兴和新村落建设。如2019年天津执行村落生涯地下水水源置换
，129.9万村落人民实现了饮水提质增效；河北在8个市33个县建设城镇公共供水管网向周边村落延长工程
，优先解决高氟水地域村落饮水安全问题；山东德州市和河南濮阳市整治现有拔除坑塘
，蓄集雨洪资源和灌溉尾水压采地下水
，成为振兴村落建设的一路亮丽景致线；河南清丰县通过“丹江水润清丰城乡供水一体化项目”使宽大村落地域居民喝上了丹江水
，推进了村落地下水压采
，也提高了农夫的幸福感。

四、对照高质量发展
，经营后续地下水压采工作

5年来
，南水北调受水区地下水压采评估年度汇报均由水利部、国度发展鼎新委、财政部、天然资源部等部委结合上报国务院
，评估工作在肯定水平上推进了受水区各。ㄖ毕绞校┑叵滤汕淖酆现卫。固然目前《总体规划》确定的受水区近期（2020年）压采指标根基实现
，但离党中央、国务院对有关生态文化建设的要求以及人民人民对生态环境的需要还有很大差距。为更好地发展受水区后续地下水压采工作
，必要充分落实高质量发展要求及“十四五”有关规划
，思考从以下几方面经营和推动有关工作。

1.以更高要求做好城区压采成效的坚韧

在已实现近期压采指标工作的基础上
，进一步坚韧城区压采成就
，聚焦水位改善回升、解决部门超采及深层超采问题
，在水位回升和超采面积削减上显示出治理的功效。

2.创新工作方式推动非城区地下水压采

随着《总体规划》近期指标的实现
，华北地域地下水压采工作沉心逐步转向村落地域。相较于城区
，农业地下水压采更难推动；钡赜虺芍卫淼某恋阍诖迓涞赜
，需进一步加大村落地域超采综合治理力度。同时
，创新村落地域地下水压采工作的方式步骤
，激励加大地皮流转力度
，将地下水压采与村落振兴战术执行等两全结合
，持续推动农业水价综合鼎新
，索求成立有利于不变压采成效的长效体造机造
，切实推动村落地域地下水压采见实效、见长效。

3.进一步美满评估指标系统和评估方式

遵从并服务于新发展格局
，在村落地下水压采评估过程中
，结合村落振兴有关要求
，对评估指标中涉及的农业节水、高效灌溉等指标进一步优化调整
，以宽大村落地域地下水；ず蜕ǜ粗Υ迓湔裥。

4.进一步加强各部门通力合作

南水北调受水区地下水压采工作涉及水利、发改、财政、天然资源、农业村落等多个部门。随着压采工作沉心向村落地域转移
，应积极与农业村落部门加强工作联动和互换
，实时协排解决工作中的问题
，通力合作
，合力推动评估工作。

刊于《中国水利》2021年第7期

作者/尹雄伟（水利部南水北调规划设计治理局副局长）
，高媛媛
，李佳